Контрольная работа по муниципальному праву

1. Понятие и виды муниципально-правовых норм

Муниципально-правовые нормы – это нормы права, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Нормам муниципального права свойственны все общие черты, характерные для норм других отраслей права. Вместе с тем нормы муниципального права имеют свои особенности.

Во-первых, многие муниципально-правовые нормы одновременно принадлежат к различным отраслям права. Например, нормы конституционного права, закрепляющие основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, являются также и нормами муниципального права. Нормами административного права устанавливается статус муниципальных служащих.

Во-вторых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, а с другой – из общеобязательных правил поведения, определенных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов местного самоуправления.

В-третьих, муниципально-правовые нормы охватывают своим регулятивным воздействием широкий круг общественных отношений во всех сферах местной жизни.

Как и любые другие правовые нормы, нормы муниципального права имеют свою внутреннюю структуру. Понятие «структура» заимствовано правом прежде всего из социологии. Оно характеризует устройство, сложение объекта («структура» в переводе с латинского означает строение, расположение, порядок, связь) [4 с.24].

Норма муниципального права состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза – это та часть муниципально-правовой нормы, которая указывает на условия ее действия. Так, например, ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении 2003 г. [1] устанавливает, что, «если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора». Условием назначения факта местного референдума судом является факт неназначения его представительным органом муниципального образования в установленные сроки.

Гипотеза муниципальной нормы может быть простой, сложной или альтернативной. Простой является та гипотеза, которая указывает на одно необходимое условие действия нормы. Приведенная выше гипотеза является простой. В случае наличия сложной гипотезы для начала действия нормы необходимо сочетание сразу нескольких условий. Так, например, ч. 1 ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г. [1]. устанавливает, что представительный орган муниципального образования может быть распущен, если «соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт...».

При альтернативной гипотезе норма начинает действовать, если существует хотя бы одно из перечисленных в законе условий [4 с.25].

Диспозиция – основная часть муниципально-правовой нормы, именно в ней устанавливаются собственно правила поведения субъектов. Без диспозиции норма бессмысленна. Диспозиция предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей, как бы она ни была сформулирована.

В зависимости от того, как излагается правило поведения, диспозиция может быть простой, сложной и альтернативной.

Простая диспозиция только указывает один возможный вариант поведения субъекта, не раскрывая его. Сложная диспозиция дает несколько моделей поведения субъекта, причем он может одновременно использовать все.

Альтернативная диспозиция указывает несколько вариантов поведения, а субъекты правоотношений могут сами выбрать один из них.

Например, в соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении 2003 г. [1] глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Данная диспозиция является альтернативной, так как закрепляет два возможных способа избрания главы муниципального образования.

Санкция – часть правовой нормы, указывающая на меры воздействия, применяемые к лицу, которое не исполняет муниципально-правовую норму.

Существуют самые различные виды санкций. По отраслевой принадлежности выделяют дисциплинарно-правовые, административные, уголовные, гражданско-правовые, конституционно-правовые и иные санкции, по характеру неблагоприятных последствий – карательные и правовосстановительные. Кроме того, в зависимости от степени определенности выделяют: абсолютно-определенные санкции, относительно-определенные и альтернативные.

Абсолютно-определенной санкцией является та, где размер неблагоприятных последствий точно указан [4 с.26].

Относительно-определенной санкцией является та, где установлен верхний и низший предел неблагоприятных последствий. Например, в соответствии со ст. 5.47 КоАП РФ участие органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума влечет наложение административного штрафа на должностных лиц местного самоуправления в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Выбор конкретного размера штрафа возложен на правоприменителя.

При использовании альтернативной санкции законодатель указывает сразу несколько вариантов неблагоприятных последствий, из которых может быть выбран один.

В целях более глубокого уяснения сущности и правовой природы рассматриваемых норм их можно классифицировать по различным критериям.

По юридической силе они подразделяются на нормы конституционные, имеющие высшую юридическую силу, и неконституционные, содержащиеся в иных правовых актах.

По объекту правового регулирования выделяют нормы, регулирующие местное самоуправление как форму народовластия; правовые, территориальные и финансово-экономические основы местного самоуправления; формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в решении вопросов местного значения; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права могут быть международными (т. е. действующими на территории государств – членов Совета Европы), федеральными (субъектов Российской Федерации), а также местными (действующими на территории муниципального образования).

По характеру содержащихся в них предписаний нормы делятся на управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Нормы муниципального права, регулирующие однородные, взаимосвязанные и относительно обособленные отношения, образуют правовые институты. К муниципально-правовым институтам относятся: институт муниципальной службы, институт главы администрации, институт наделения отдельными государственными полномочиями и т. д. [4 с.27].

2. Порядок преобразования муниципального образования

Преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ. Право инициирования данного процесса Федеральный закон предоставляет:

• населению муниципального образования;
• органам местного самоуправления муниципального образования;
• органам государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование;
• федеральным органам государственной власти.

Преобразование, инициируемое населением муниципального образования, происходит в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется соответствующими решениями этих органов.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района [5 с.146].

Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Территория и границы преобразуемого муниципального образования устанавливаются законом субъекта РФ, неотъемлемыми составными частями которого являются описание границ муниципального образования и схематическая карта его территории [5 с.147].

Изменение территории и границ муниципального образования осуществляется путем внесения изменений в закон субъекта РФ о территории (границах) соответствующего муниципального образования.

Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций в соответствии с дифференцированными в зависимости от места расположения, численности и плотности населения, демографической ситуации, экологической обстановки и иных обстоятельств нормативами обеспеченности муниципальных образований землями различного целевого назначения. В составе подобных нормативов выделяются нормативы обеспеченности землями общего пользования, рекреационными зонами, землями, необходимыми для развития отдельных населенных пунктов и муниципального образования в целом, а также землями иного целевого назначения. При определении территории муниципального образования необходимо сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю.

Вопрос о ликвидации муниципального образования до последнего времени специально не отражалась в нормах Федерального закона 2003 г. Очевидно, что ликвидация муниципального образования может произойти лишь в том случае, если оно утрачивает такой свой важнейший признак, как населенность. Как неоднократно подчеркивалось в учебнике, население - главный субъект муниципального права и именно население, совокупность местных жителей, решающих вопросы местного значения, делают муниципальное образование таковым. Поэтому в случае если муниципальное образование утрачивает население, оно перестает быть муниципальным образованием.

Весьма важен вопрос о том, где находится количественный предел этого понятия - "населенность". В нормах Федерального закона 2003 г. для его определения применяется дифференцированный подход. Для этого все территории разграничиваются Законом на территории "обычные", территории с высокой плотностью населения, территории с низкой плотностью населения (к ним также приравниваются труднодоступные местности) и межселенные территории. Последние не являются муниципальными образованиями, поскольку в них отсутствует население. Для "обычных" территорий установлено, что минимальная численность населения для признания данной территории поселением (муниципальным образованием) должна составлять не менее 1000 человек. Для территории с высокой плотностью населения эта цифра должна составлять не менее 3000 человек, а для территорий с низкой плотностью населения, а также труднодоступных местностей - не менее 100 человек.

В соответствии с нормами Федерального закона 2003 г. [1].ликвидация муниципального образования может быть осуществлена посредством изменения границ муниципальных образований, т.е. территория упраздняемого муниципального образования передается в состав территорий одного или нескольких соседних муниципальных образований. Однако согласно логике Федерального закона такое возможно, если она уменьшится более чем на 50% относительно минимальной численности населения муниципальных образований. В этом случае органы местного самоуправления или органы государственной власти вправе инициировать процедуру изменения границ, итогом которой станет лишение поселения статуса муниципального образования и включение его в состав другого или других муниципальных образований.

В конце концов все-таки было признано целесообразным включить в Федеральный закон 2003 г. специальную статью (ст. 13.1) "Упразднение городских и сельских поселений" (с доп. от 18 октября 2007 г.). В ней предусмотрено, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении [5 с.148].

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения соответствующего поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти. Инициатива населения оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении, а инициатива органов - их решениями. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума [5 с.148].

Задача

Глава муниципального образования района своими постановлениями назначил первого заместителя главы районной администрации и начальника райфинотдела. Позднее на заседании районного Собрания представителей постановление главы муниципального образования было оспорено ввиду того, что вопросы, связанные с утверждением данных должностных лиц местной администрации, отнесены Уставом района к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Однако глава муниципального образования района не согласился с выводами депутатов и обратился в суд, указав, что решением районного Собрания представителей были ограничены его права как высшего должностного лица местного самоуправления.

Прокомментируйте сложившуюся ситуацию.

Ответ:

Среди муниципальных правовых актов местного самоуправления особое значение имеет устав муниципального образования. В уставе, являющемся своеобразной муниципальной конституцией, указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества. Как правило, в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Компетенция главы муниципального образования устанавливается в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.

Таким образом, если в уставе муниципального образования действительно закреплено, что вопросы, связанные с утверждением данных должностных лиц местной администрации, отнесены Уставом района к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, то суд должен будет отклонить жалобу главу муниципального образования района.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ. (принят ГД ФС РФ 16.09.2003). (Действующая редакция от 19.05.2013).
2. Кокотов А. Н, Саломаткин А. С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ. – 2005. – 384 с.
3. Кулилинскии М. Н., Шевелева И. А. Муниципальное право России: Учебник. – СПб.: Издательский Дом С. – Петерб. гос. ун-та. Издательство юридического факультета С. – Петерб. гос. ун-та, 2005. – 224 с.
4. Мильшин Ю. Н., Чаннов С. Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. – М.: Дашков и К,-2006. – 404 с.
5. Муниципальное право России: учебник (отв. Ред. С. А. Авакьян). М.: – Проспект. – 2009 г. – 544с.
6. Муниципальное право. Игнатюк Н. А, Павлушкин А. В. Уч пос. – М.: Юстицинформ – 2007. – 312 с.
7. Чаннов С. Е. Муниципальное право: Пособие для сдачи экзамена. – М.:Юрайт-Издат, 2006. – 192 с.
8. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. – 672 с.